實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求，是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來(lái)，把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的擴(kuò)大開(kāi)放和深化改革效應(yīng)

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單是中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的重要制度創(chuàng)新。外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單制度是現(xiàn)行國(guó)際雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)談判規(guī)則。早在20世紀(jì)40年代，西方國(guó)家在簽訂《友好通商航海條約》時(shí)就開(kāi)始確立“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”規(guī)則。1992年簽訂的北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)是最早采用負(fù)面清單形式的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定。以后在WTO多哈回合談判進(jìn)程中，在美國(guó)的牽動(dòng)下，負(fù)面清單制度逐漸被廣泛采用。2013年7月15日舉行的第五輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中國(guó)同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美國(guó)進(jìn)行雙邊投資協(xié)定(BIT)實(shí)質(zhì)性談判。

2013年之前，中國(guó)沒(méi)有實(shí)踐過(guò)負(fù)面清單制度。2013年9月29日，上海市政府發(fā)布了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2013年版)，在全國(guó)率先對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單管理模式。2013年版負(fù)面清單采用了“保留行業(yè)+特別管理措施”結(jié)構(gòu)，保留行業(yè)9個(gè)，特別管理措施共190項(xiàng)，其中禁止類38項(xiàng)，限制類74項(xiàng)，其他諸如股權(quán)規(guī)定、合資規(guī)定等78項(xiàng)。2014年7月1日，上海市政府發(fā)布2014年版負(fù)面清單。該版負(fù)面清單共139項(xiàng)特別管理措施，比2013年版減少51項(xiàng);其中禁止類26項(xiàng)，比2013年版減少12項(xiàng)。2015年4月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。特別管理措施包括具體行業(yè)措施和適用于所有行業(yè)的水平措施，共122項(xiàng)，比2014年版減少17項(xiàng);其中禁止類35項(xiàng)，比2014年版增加9項(xiàng)。2017年6月5日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2017年版)。2017年版負(fù)面清單共有特別管理措施95項(xiàng)，比2015年版減少了27項(xiàng);其中禁止類32項(xiàng)，比2015年減少3項(xiàng)。2018年6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2018年版)。2018年版負(fù)面清單共45項(xiàng)特別管理措施，比2017年版減少50項(xiàng);其中禁止類24項(xiàng)，比2017年減少8項(xiàng)。

從2013年版到2018年版，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單持續(xù)“瘦身”，特別管理措施縮減76.3%，其中禁止類縮減36.8%;特別管理措施所涉及的行業(yè)大類(領(lǐng)域)從57個(gè)減少到32個(gè)，縮減43.9%。隨著中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)1+3+7+海南全島自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的布局展開(kāi)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)單方面自主對(duì)外開(kāi)放的外商投資準(zhǔn)入開(kāi)放度逐漸提高，為完善改革開(kāi)放空間布局，建設(shè)新時(shí)代改革開(kāi)放的新高地進(jìn)行了有效探索和試驗(yàn)。

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的創(chuàng)新試驗(yàn)。擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放，深化與擴(kuò)大開(kāi)放相適應(yīng)的投資管理制度創(chuàng)新，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主體任務(wù)之一，也是擴(kuò)大開(kāi)放、深化改革的主要路徑之一。從治理體系層面考察，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度確立了公開(kāi)透明、法治規(guī)范、有限管理的治理理念，其實(shí)質(zhì)功能是在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度安排，提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，實(shí)現(xiàn)投資便利化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度除了負(fù)面清單文本，與之配套的是外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)制度，外商投資企業(yè)合同條款審批改為備案管理。同時(shí)實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，管理規(guī)則和流程等信息公開(kāi)透明，按照國(guó)際化、法治化要求建立了開(kāi)放、透明、高效、便捷的外商投資準(zhǔn)入管理制度。

向全國(guó)復(fù)制推廣的負(fù)面清單管理制度

全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的關(guān)系。2015年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單做出界定。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。意見(jiàn)規(guī)定，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2016年3月2日，根據(jù)國(guó)務(wù)院意見(jiàn)的部署，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部印發(fā)《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》，在天津、上海、福建、廣東四個(gè)省、直轄市試行。2017年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到15個(gè)省市。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2018年12月25日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》，標(biāo)志著我國(guó)全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》共151個(gè)事項(xiàng)，581條具體管理措施。其中禁止準(zhǔn)入類事項(xiàng)4項(xiàng)，分別是法律法規(guī)明確設(shè)立的與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的禁止性規(guī)定，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中禁止投資和禁止新建的項(xiàng)目，以及“禁止違規(guī)開(kāi)展金融相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“禁止違規(guī)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。許可準(zhǔn)入類147項(xiàng)。對(duì)于許可準(zhǔn)入類事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。國(guó)務(wù)院意見(jiàn)厘清了負(fù)面清單的主要類型和適用對(duì)象。負(fù)面清單主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對(duì)各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入管理的統(tǒng)一要求;外商投資負(fù)面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營(yíng)行為，是針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的特別管理措施。也就是說(shuō)，全國(guó)將實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和適用于境外投資者在華投資的外商投資負(fù)面清單(制定外商投資負(fù)面清單要與投資議題對(duì)外談判統(tǒng)籌考慮，有關(guān)工作另行規(guī)定)。事實(shí)上，在這兩類負(fù)面清單之外，還有適用于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放試驗(yàn)田，要建設(shè)成為新時(shí)代改革開(kāi)放新高地，所以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的開(kāi)放度比全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單要高，但這一負(fù)面清單并不適用于全國(guó)市場(chǎng)，只適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。正是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度的有效試驗(yàn)，使得這項(xiàng)制度趨于成熟，并有條件在全國(guó)復(fù)制推廣，彰顯了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新績(jī)效和改革開(kāi)放試驗(yàn)田效應(yīng)。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對(duì)深化改革有著重要意義。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)，是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求，是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來(lái)，把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來(lái)，把激發(fā)市場(chǎng)活力與加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)籌起來(lái)，放寬和規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，精簡(jiǎn)和優(yōu)化行政審批，強(qiáng)化和創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管，加快構(gòu)建市場(chǎng)開(kāi)放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競(jìng)爭(zhēng)，政府權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理新體制，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在市場(chǎng)監(jiān)管層面，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度與深化“證照分離”改革相聯(lián)系。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，負(fù)面清單以外的市場(chǎng)準(zhǔn)入就是一種商事登記程序，由商事注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范管理;負(fù)面清單以內(nèi)的限制準(zhǔn)入則是一種行政審批核準(zhǔn)(備案)程序，由相關(guān)審批機(jī)構(gòu)規(guī)范管理。深化“證照分離”改革，一方面要與構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相銜接;另一方面要與優(yōu)化事中事后監(jiān)管相聯(lián)系，在放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的環(huán)境下加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不斷提高行政管理和市場(chǎng)監(jiān)管的效率和效能。

建立開(kāi)放投資準(zhǔn)入和保護(hù)國(guó)家

安全相平衡的國(guó)際投資管理制度

第一，適度降低負(fù)面清單禁止準(zhǔn)入壁壘，營(yíng)造更加開(kāi)放的國(guó)際投資環(huán)境。在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度框架中，如果對(duì)外商投資負(fù)面清單適度降低禁止準(zhǔn)入壁壘，營(yíng)造更加開(kāi)放透明的國(guó)際投資環(huán)境，可以有效優(yōu)化國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)投資自由化的評(píng)價(jià)。

第二，有效提升國(guó)家安全審查壁壘守住國(guó)家安全(包括經(jīng)濟(jì)安全)的底線。國(guó)家安全審查制度已成為開(kāi)放環(huán)境下世界各主要國(guó)家的通行制度，也是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。中國(guó)應(yīng)提升國(guó)家安全審查制度的法律地位，設(shè)置有序、高效的運(yùn)行機(jī)制，使該項(xiàng)制度更好成為降低直接限制準(zhǔn)入壁壘后維護(hù)國(guó)家安全的兜底安全底線。而且，國(guó)家安全審查制度要對(duì)外商投資行為實(shí)施分類監(jiān)管，即重并購(gòu)監(jiān)管，輕綠地投資監(jiān)管。綠地投資只要不在負(fù)面清單禁止準(zhǔn)入、限制準(zhǔn)入之內(nèi)、不違反中國(guó)法律即可通過(guò)備案自由準(zhǔn)入。

第三，建立動(dòng)態(tài)的國(guó)家安全審查修正機(jī)制，使國(guó)家安全審查制度成為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦的有效手段。美國(guó)的國(guó)家安全審查制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)完善制度，隨著全球形勢(shì)和國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化，及時(shí)做出調(diào)整和修正。動(dòng)態(tài)的、有針對(duì)性修正的國(guó)家安全審查機(jī)制可以成為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)摩擦的有效手段，而且不會(huì)被認(rèn)為是提高外資準(zhǔn)入壁壘。

(作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長(zhǎng))

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